Als de geruchten kloppen, heeft het er alle schijn van dat de gunning van de busconcessie Haarlem-IJmond onrechtmatig is verlopen. Vorige week werd bekend dat bij de veelbesproken gunning vervoerders Syntus en Connexxion exact gelijk waren geëindigd, waarna laatstgenoemde na een loting als winnaar werd aangewezen.
Door Arthur Kamminga (OV Tenders)
De gunning van de busconcessie Haarlem-IJmond is uniek te noemen. Nog nooit eerder werd in Nederland een OV-aanbesteding door middel van een loting beslist. Syntus vist daarmee voor de tweede maal achter het net, nadat eerder het busvervoer in de concessie Zeeland aan datzelfde Connexxion werd gegund. Ook bij die aanbesteding waren er twijfels of de gunning volledig volgens de regels verlopen was.
Bij de aanbesteding Haarlem-IJmond werden alle geldige biedingen beoordeeld op basis van zes criteria, GC.1 t/m GC.2 genaamd. Het vaste plafondbedrag voor de exploitatiesubsidie bedraagt 15,2 miljoen euro. Door te scoren op de gunningscriteria konden de inschrijvers dat bedrag fictief verlagen. De inschrijver met de laagste score wint. De gunningscriteria waren als volgt:
De inschrijver met het laagste fictieve inschrijfbedrag is de winnaar. Er was ook een procedure voor het geval meer dan één inschrijver dezelfde laagste score zou hebben:
Er geldt:
• Indien na de beoordeling twee of meer Inschrijvers dezelfde totaalscore (afgerond op drie decimalen achter de komma) hebben, dan zal de score bij het Gunningscriterium GC.1. (aantal DRU’s) doorslaggevend zijn;
• Is dan nog sprake van een volstrekt gelijke eindscore (afgerond op drie decimalen achter de komma) dan is de score behaald op het Gunningscriterium GC 3. (Kwaliteit Vervoerplan) doorslaggevend;
• Mocht vervolgens nog steeds sprake van gelijke scores op genoemd Gunningscriterium dan beslist het lot. De desbetreffende Inschrijvers worden er tijdig van in kennis gesteld, dat een loting zal plaatsvinden en waar, wanneer en door wie de loting zal worden gehouden. Zij zijn bevoegd daarbij in persoon of bij gemachtigde tegenwoordig te zijn.
Analyse van het gunningsmodel
Het komt er in feite op neer dat Syntus en Connexxion op gunningscriteria GC.1, GC.2, GC.3 én GC.4 exact gelijk moeten hebben gescoord. Voor GC.1 en GC.3 is dit vanzelfsprekend, omdat expliciet naar deze criteria wordt gekeken. Op GC.2 en GC.4 moeten beide inschrijvers logischerwijs ook gelijk hebben gescoord, omdat een verschillende score zou leiden tot een verschil dat vrijwel onmogelijk exact (tot drie cijfers achter de komma) gecompenseerd kan worden met een ander criterium.
Criterium GC.4 wordt bovendien berekend met een ingewikkelde formule met daarin de milieuprestaties van het materieel, waarbij elk type voertuig een eigen milieuscore heeft. Bij GC.2 gaat het over welk deel van de provinciale exploitatiebijdrage afhankelijk wordt gesteld van reizigersgroei.
Waarschijnlijk hebben beide inschrijver op GC.4 beide 100% of beide 0% gescoord, anders moet het wel héél toevallig zijn dat je exact dezelfde milieuprestatie hebt. Op GC.2 moet ook vrijwel zeker exact hetzelfde percentage voor de afhankelijke bijdrage zijn voorgesteld.
GC.5 en GC.6 kunnen elkaar compenseren, dus als bijvoorbeeld op het ene criterium bijvoorbeeld Syntus 7 en Connexxion 8 scoort, dan kan dat gecompenseerd worden als op het andere criterium Syntus 8 en Connexxion 7 heeft gescoord.
Conclusie over de gunningscriteria: dat beide inschrijvers gelijk scoren is in principe goed mogelijk. De kans is klein, maar nog wel groot genoeg om plausibel te zijn. Het probleem lijkt eerder te zitten in een slecht ontwerp van het gunningsmodel, waarbij een gelijke score te makkelijk kan voorkomen. Beter was geweest als de beoordelingscommissie op gunningscriteria GC.3, GC.5 en GC.6 geen tot hele cijfers afgeronde rapportcijfers had moeten gegeven, maar dat onafgeronde cijfers (op basis van de scores bij de afzonderlijke leden van de beoordelingscommissie) waren gebruikt. In dat geval was de kans op een gelijke eindstand al een stuk kleiner.
Aanvulling onduidelijkheden in bieding
Hoewel het gunningsmodel kwalitatief onvoldoende lijkt, is dit op zich nog geen reden om de rechtmatigheid van de gunning te betwijfelen. Een ander element in de gunningsprocedure roept echter meer vragen op. Volgens de berichten zou Syntus in eerste instantie beter hebben gescoord dan Connexxion, maar kwam Connexxion langszij nadat zij de gelegenheid had gekregen om bepaalde onduidelijkheden in haar bieding aan te vullen.
Hiermee lijkt de provincie Noord-Holland uit de bocht te vliegen. In principe geldt in het bestuursrecht het principe dat als er iets in een ingediend stuk ontbreekt, het bestuursorgaan de indiener eerst in de gelegenheid moet stellen om het gebrek te herstellen, alvorens het stuk als “niet-ontvankelijk” terzijde mag worden gelegd. Denk dan bijvoorbeeld aan een ontbrekend formulier of handtekening. Dat is toegestaan en is zelfs een plicht van de concessieverlener.
Het kan echter niet zo zijn dat in een aanbestedingsprocedure een inschrijver de mogelijkheid wordt geboden om zijn bieding aan te vullen, zodat hij vervolgens beter scoort. De procedure van “verzuimherstel” behoort bij de voorvraag die vooraf gaat aan de daadwerkelijk beoordeling, namelijk of de ingediende stukken compleet zijn. Het verhaal gaat dat Connexxion eerst een lagere score dan Syntus had. Dat betekent dus dat Connexxion wél ontvankelijk was, alleen dat zij kennelijk op bepaalde onderdelen omwille van onduidelijkheid niet de volledige punten hebben gehaald.
Conclusie: Syntus heeft een punt
Als de feiten inderdaad zijn zoals deze op dit moment de ronde doen, dan betekent dit dat de provincie Noord-Holland ten onrechte de procedure van verzuimherstel heeft toegepast terwijl er kennelijk geen aanleiding was om de inschrijving van Connexxion als niet-ontvankelijk te beschouwen.
Het risico ten aanzien van onduidelijkheden in de inschrijving dient in beginsel voor rekening van de vervoerder te komen. Een andere opvatting zou er toe leiden dat vervoerders zich er op kunnen beroepen dat zij door de beoordelingscommissie verkeerd begrepen zijn. De inhoud van de inschrijving moet worden beoordeeld op basis van de objectieve maatstaven, niet op basis van wat de inschrijver wellicht met zijn teksten bedoeld zou hebben.
Over de auteur:
mr. drs. A.J.W. (Arthur) Kamminga is jurist en als OV-deskundige betrokken bij diverse aanbestedingen. Bij deze aanbesteding heeft de auteur geen rechtstreekse betrokkenheid gehad.