De gisteren bekend geworden malversaties bij de OV-aanbesteding Limburg kunnen verstrekkende gevolgen hebben. Het is niet ondenkbaar dat de kwestie zal leiden tot het einde van Qbuzz. De opinie van Arthur Kamminga (OV Tenders), consultant bij OV-aanbestedingen.
Door Arthur Kamminga
De onthullingen over de fraude bij NS-dochters Abellio en Qbuzz doen een ware schok van ongeloof en verbijstering door de OV-wereld gaan. Het was wel bekend dat bij aanbestedingen van grote belangrijke gebieden de vervoerders “op creatieve wijze” de grenzen van de wet opzoeken. Maar dat er bij Qbuzz geheime schijnconstructies werden opgezet waarbij een concessiedirecteur van Veolia nog tijdens zijn dienstverband vertrouwelijke bedrijfsinformatie aan Qbuzz leverde, gaat het bevattingsvermogen te boven. Dit is niet “creatief de randen van de wet opzoeken”, maar pure diefstal, fraude en valsheid in geschrifte.
Wat vooral schokkend is, is dat de top van Qbuzz zich tot voor kort kennelijk geen enkele zorgen maakte over de fraude die zij pleegde. Er werd welliswaar een schijnconstructie opgezet waardoor het leek alsof de spionerende ex-concessiedirecteur slechts met het ontwikkelen van software bezig was, maar intern werd openlijk vanuit de bedrijfsemail over de malversaties gecommuniceerd. Kennelijk dachten de betrokken bestuurders dat zijn niks te vrezen hadden vanuit de eigen NS-organisatie. Het lijkt er op dat de Qbuzz-top dacht door de NS-holding gedekt te worden en daarom met deze fraude weg zou kunnen komen.
Aanbestedingswet
Het op deze schaal frauderen bij een OV-aanbesteding is echter oliedom, want de consequenties als je betrapt wordt kunnen enorm zijn. Moedwillige fraude bij een aanbesteding is geen slordigheidje, maar een ernstige bedrijfsfout. De Aanbestedingswet kent bij ernstig wangedrag twee categorieën: de dwingende (artikel 2.86) en de facultatieve (artikel 2.87) uitsluitingsgronden. De eerste categorie zijn omstandigheden die zo ernstig zijn dat het betreffende bedrijf móet worden uitgesloten van deelname aan de aanbesteding, terwijl bij de tweede categorie een afweging moet worden gemaakt of de omstandigheden leiden tot uitsluiting van de inschrijver.
Bij de dwingende uitsluitingsgronden gaat het om een onherroepelijke veroordeling voor bijvoorbeeld fraude, valsheid in geschrifte en een hele reeks misdrijven uit het Wetboek van Strafrecht. Onder die misdrijven valt ook artikel 328ter lid 2, dat gaat over iemand die in dienstbetrekking “een gift of belofte doet dan wel een dienst verleent of aanbiedt van die aard of onder zodanige omstandigheden, dat hij redelijkerwijs moet aannemen dat deze handelt in strijd met zijn plicht”. Dit geldt voor zowel de medewerker die nog tijdens zijn dienstbetrekking met Veolia diensten verleende aan Qbuzz, als voor de directie van Qbuzz die de Veolia-medewerker een hoge positie beloofde in ruil voor zijn informatie.
Waar het bij de dwingende uitsluitingsgronden gaat om omstandigheden waarvoor een bedrijf door de rechter onherroepelijk voor veroordeeld moet zijn, gaat het bij de facultatieve uitsluitingsgronden ook om ernstige beroepsfouten waarvoor (nog) geen veroordeling heeft plaatsgevonden maar waar de aanbestedende dienst wél mee bekend is.
Kort samengevat heeft Qbuzz/Abellio zich zodanig ernstig misdragen dat zij nu al voor aanbestedingen kan worden uitgesloten. Zodra het bedrijf hiervoor veroordeeld is móet zij verplicht worden uitgesloten van deelname aan alle aanbestedingen voor overheidsopdrachten. Het lijkt daarom niet onwaarschijnlijk dat de fraude in Limburg de ondergang van Qbuzz zal inluiden en de busactiviteiten door de NS-holding zullen worden ondergebracht in een nieuwe entiteit, zonder besmet verleden.
Rol van de NS
De dreigende uitsluiting voor alle aanbestedingen roept de vraag op in hoeverre de NS bij deze fraude betrokken was. Het Rapport van Bevindingen van advocatenkantoor De Brauw Blackstone Westbroek meldt dat “er geen aanwijzingen zijn dat de Raad van Bestuur van NS op de hoogte was” van de fraude. Waarom een inperking tot “de Raad van Bestuur”? De formulering zoals gekozen in het Rapport van Bevindingen sluit niet uit dat de NS-top zoals de CEO wél op de hoogte was. Er staat alleen dat de Raad van Bestuur niet op de hoogte was, over de CEO en andere individuele topbestuurders wordt niets gezegd.
De in het Rapport van Bevindingen als “bestuurder 1” aangeduide Leon S. en “bestuurder 3” Annemarie Z. hebben gisteren al in de media laten weten dat volgens hen de NS-top op de hoogte was. Sterker nog, NS had zelfs de betreffende Veolia-medewerker bij Qbuzz voorgedragen. Daarnaast zou de hele schijnconstructie vooraf door de juridische afdeling van NS beoordeeld zijn. Dit laatste wordt bevestigd door het Rapport van Bevindingen, waarin bovendien staat dat NS nog extern juridisch advies heeft ingewonnen. Het lijkt onwaarschijnlijk dat dit gebeurde zonder medeweten van topbestuurders van NS.
Als blijkt dat de NS-top, anders dan in de hoedanigheid van Raad van Bestuur, weldegelijk op de hoogte was van de fraude bij Qbuzz of zelfs -zoals de geschorste Qbuzz-bestuurders beweren- de betreffende medewerker heeft voorgedragen, wat zijn dan de gevolgen voor NS? Heeft de NS zich dan niet óók schuldig gemaakt aan een ernstige beroepsfout, waarmee zij uitsluiting van alle overheidsaanbestedingen riskeert? In dat geval is het begrijpelijk waarom NS nu zo hard uithaalt naar Qbuzz/Abellio, en daarmee feitelijk haar eigen straatje schoonveegt.
Hoe nu verder
Als Qbuzz, Abellio én NS worden uitgesloten van alle OV-aanbestedingen, dan is dat reden om alle lopende en toekomstige OV-aanbestedingen opnieuw te bezien. Op dit moment loopt bijvoorbeeld de aanbestedingsprocedure voor de spoorlijnen Zwolle-Kampen en Zwolle-Enschede, waarop NS een bod heeft uitgebracht en die nu in de beoordelingsfase zit. Daarnaast speelt in Groningen en Drenthe een omstreden verlenging van de GD-concessie die in strijd lijkt te zijn met Europese aanbestedingsregels en volgens geruchten niet door het OV-bureau, maar door Qbuzz geïnitieerd zou zijn. Daarnaast kan nu de vraag worden gesteld of Qbuzz ook bij die andere prestigieuze gewonnen aanbesteding, de Utrechtse BRU-concessie, wel helemaal volgens de regels heeft gehandeld.
Een belangrijke onderliggende oorzaak van het gedoe rondom OV-aanbestedingen is dat de aanbestedende overheden de concessies zo groot hebben gemaakt dat het niet zelden om een omzet tientallen miljoenen per jaar gaat. Bij zulke enorme bedragen creëren de concessieverleners een klimaat waarin het “alles of niets” is en het de vervoerders er alles aan gelegen is om de grote concessies te winnen. Vanuit dat oogpunt was het ook zeer onverstandig om het gehele OV in Limburg, vanaf station Nijmegen tot de Vaalserberg, in één keer aan te besteden.
Kleinere concessies
Bij kleine concessies gaat het om kleinere bedragen en is er minder prikkel om met kunstgrepen te proberen de aanbesteding te manipuleren. Daar komt bij dat op de grote concessies slechts minder dan een handvol partijen kan inschrijven, waardoor de marktwerking beperkt wordt. Er is op deze concessies feitelijk sprake van een oligopolie, waarin het wegkapen van elkaars medewerkers grote effecten kan hebben op de winkans.
Relatief kleinere aanbestedingen zoals IJsselmond en de Hoeksche Waard/Goeree Overflakkee laten zien dat er ook interesse is van nieuwe toetreders om op de OV-markt actief te worden. Door de concessies zo groot te houden blijft de markt echter voor nieuwe toetreders gesloten en blijft het oligopolie in stand. Dat is noch in het belang van de concessieverleners, noch in het belang van de reizigers.
Mijn advies zou daarom zijn om te stoppen met het aanbesteden van mega-concessies en juist te werken aan kleinere OV-concessies. In die concessies kan zowel openbaar vervoer als bepaalde vormen van doelgroepenvervoer gecombineerd worden. In Groningen en Drenthe wordt op dit gebied al succesvol gewerkt met kleine regioconcessies voor “kleinschalig OV”, waarin naar mijn mening ook “grote” buslijnen geïntegreerd kunnen worden. Door de kleinere omvang zullen ook regionale vervoersondernemingen en -combinaties een kans maken, waardoor er niet langer sprake zal zijn van een oligopolie. Dát is iets waar iedereen beter van zal worden: de concessieverleners, de belastingbetaler, én de reizigers.