Het voornemen van het OV-bureau Groningen-Drenthe om de zogenaamde “GD-busconcessie” met twee jaar te verlengen is niet toegestaan. Tot die conclusie komt Arthur Kamminga, jurist gespecialiseerd in openbaar vervoer.
Gedeputeerde Staten van Groningen en Drenthe hebben kort voor het kerstreces aan Provinciale Staten in collegebrieven laten weten dat het OV-bureau Groningen-Drenthe van plan is de huidige GD-concessie met twee jaar te verlengen. Op deze manier zouden bezuinigingen nog twee jaar kunnen worden uitgesteld. Daarnaast starten in Groningen de komende jaren omvangrijke wegwerkzaamheden aan de Zuidelijke Ringweg, waardoor het niet opportuun zou zijn om per december 2017 een nieuwe concessie te starten. De collegebrieven stellen verder dat de concessie probleemloos verlengd kan worden, omdat pas na verlenging de maximale concessieduur van tien jaar wordt bereikt.
Volgens OV-deskundige Arthur Kamminga is deze verlenging echter niet toegestaan. Kamminga vervult in het dagelijks leven de rol van vervoersontwikkelaar voor potentiële nieuwe toetreders op de OV-markt en adviseert concessieverleners over juridische aangelegenheden. “De verlenging zoals het OV-bureau die nu voor ogen staat is op twee punten in strijd met het EU-recht,” aldus Kamminga.
PSO-verordening
Het eerste probleem is dat de GD-concessie oorspronkelijk een looptijd had van zes jaar (2009-2015), en eind 2012 al is verlengd met twee jaar tot en met 2017. Een nieuwe verlenging naar 2019 betekent dat de concessie met in totaal vier jaar verlengd is. Dat is volgens Kamminga niet toegestaan: “artikel 4 lid 4 van de PSO-verordening bepaalt dat een concessie met maximaal vijftig procent van de oorspronkelijke looptijd verlengd mag worden. Een zesjarige concessie mag dus maximaal met drie jaar verlengd worden.”
Een tweede probleem is dat de PSO-verordening nog een andere voorwaarde voor verlenging van concessies geeft: “de mogelijkheid tot verlenging moet bij de aanbestedingsprocedure zijn aangegeven,” stelt Kamminga. “Om deze reden zie je dat veel busconcessies nu een looptijd hebben van 8+2 jaar, waarbij die laatste twee jaar een optie betreft.” Bij de aanbesteding van de GD-concessie was de huidige geplande verlenging niet voorzien.
Verlenging Amstelland-Meerlanden
Er is een precedent van een concessieverlenging in strijd met de voorwaarden in de PSO-verordening. De concessie Amstelland-Meerlanden is in 2014 met twee jaar verlengd, terwijl dit niet expliciet in de aanbestedingsprocedure was aangegeven. Volgens Kamminga is die verlenging echter geen vergelijkbare situatie met de geplande verlenging van de GD-concessie: “Amstelland-Meerlanden was een achtjarige concessie die met twee jaar werd verlengd. Zij bleven daarmee ruimschoots binnen de maximale verlenging van vijftig procent.”
Dat de verlenging van Amstelland-Meerlanden niet in de aanbestedingsprocedure was aangegeven is volgens Kamminga een minder groot probleem: “in elke concessie staat wel een hardheidsclausule dat de concessievoorwaarden in overleg gewijzigd kunnen worden. Je kan beargumenteren dat met een ruime interpretatie daarin kan worden gelezen dat in onderling overleg de concessie verlengd kan worden, en dus niet in strijd is met de PSO-verordening”
Waar de eis dat een verlenging vooraf moet zijn voorzien nog met ruime interpreaties kan worden omzeild, is dat voor de eis dat met maximaal vijftig procent mag worden verlengd erg moeilijk. “Je moet wel een heel opmerkelijke interpreatie verzinnen als je aannemelijk wil maken dat vier jaar minder is dan vijftig procent van zes jaar,” stelt Kamminga. “Ik zie dat niet zo snel gebeuren.”
Bezwaar en beroep
Toch bestaat er volgens Kamminga een kans dat het OV-bureau met de door haar geplande verlenging kan wegkomen: “de geplande verlenging is onrechtmatig maar als niemand het besluit aanvecht, dan gebeurt het gewoon.”
Veel zal dan ook afhangen van andere vervoerders, met name Arriva. “In 2009 verloor Arriva de GD-concessie aan Qbuzz, die eigenlijk te goedkoop had ingeschreven. De eerste jaren maakte Qbuzz dan ook licht verlies, maar bij diverse dienstregelingswijzigingen hebben zij de situatie zodanig in hun voordeel weten om te buigen dat ze nu een aardig lucratieve concessie hebben,” zegt Kamminga. “Qbuzz loopt bovendien nauwelijks risico: de concessieverlener is opbrengstverantwoordelijk en voor alle nieuwe bussen geldt een overnameverplichting. De GD-concessie is een kip met gouden eieren. Ik kan me niet voorstellen dat dit Arriva lekker zit.”
Naast Arriva kunnen ook andere vervoersbedrijven bezwaar maken. “Als concurrenten van de huidige concessiehouder zijn zij per definitie belanghebbenden,” stelt Kamminga.
Geen oplossing
Hoe moet het dan verder? Volgens Kamminga zijn er weinig opties: “het OV-bureau moet weten dat de huidige concessie verlengen haar problemen niet oplost. Het is slechts uitstel van onvermijdelijke hervormingen.” Kamminga wijst er verder op dat de genoemde wegwerkzaamheden aan de ringweg van Groningen een ongeloofwaardig argument is: “in 2019 zijn die werkzaamheden net zo goed nog niet klaar; dat kan dus nooit een valide argument voor verlenging zijn.”
Volgens Kamminga denkt het OV-bureau onterecht dat ze een goede deal heeft: “in de collegebrieven wordt verwezen naar het financiele voordeel dat verlenging zou opleveren. Naar mijn mening betaalt het OV-bureau nu al veel te veel voor een concessie die vol zit met perverse prikkels.” Als voorbeeld noemt Kamminga dat Qbuzz extra betaald krijgt voor de inzet van gelede bussen: “het gevolg is dat er nu onwaarschijnlijk veel gelede bussen worden ingezet, ook op relatief dunne lijnen waar dit niet nodig is. Voor Qbuzz is dat lucratief door de hogere winstmarge, maar ik vind dit verspilling van publieke middelen.”
Toch verlengen?
Kamminga wil een verlenging toch niet volledig uitsluiten. “Met de eerdergenoemde ruime interpretatie is het misschien mogelijk om de concessie met één jaar te verlengen. De enige reden om daarvan gebruik te maken zou zijn wanneer het OV-bureau vindt dat ze op dit moment er nog onvoldoende klaar voor is om het traject naar de nieuwe aanbesteding te vervolgen,” stelt Kamminga. “Het is ontzettend belangrijk dat concessieverleners vooraf goed hun huiswerk doen. Zeker bij de GD-concessie, waar vrijwel alle risico’s bij de concessieverlener liggen.”